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北京市供熱采暖管理辦法解讀

  在包括北京在內的北方地區,冬季采暖是城鄉居民的基本生活需求,供熱事業是直接關系公眾利益的基礎性公共事業。
 
  2009年12月12日北京市政府以216號令公布了《北京市供熱采暖管理辦法》(下稱辦法),該辦法自2010年4月1日起施行,原《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》(1994年8月3日市人民政府第15號令公布、2004年6月1日市人民政府第150號令修改)和《北京市城市公用熱力設施管理暫行規定》(1986年11月15日市人民政府京政辦發[1986]141號文件發布、2004年6月1日市人民政府第150號令修改)同時廢止。
 
  在節能減排、住房商品化、供熱方式變化等背景下,《辦法》對近年來北京供熱工作中出現的新情況進行了規范,對已經成熟的新制度以規章的形式進行了確認。譬如對要求逐步采用熱量計量收費,對供暖設施應急接管制度等。下面對《辦法》的內容并結合原有的規章政策,從法律適用角度進行簡要地解讀,供供熱單位和采暖用戶參考。
 
  一、規定要逐步實行按照用熱量計量收費,可以實現自主調控室溫和要求暫停供熱。
 
  按照《辦法》第九條規定,新建建筑物應當執行建筑節能標準,具備熱計量及室溫調控功能。不符合現行國家住宅設計規范溫度要求的住宅,應當逐步進行建筑節能改造和供熱系統改造。建筑物進行節能改造的,應當與熱計量和供熱系統節能改造同步實施。
 
  也就是說,從2010年4月1日起的新建房屋必須具備熱計量和室溫調控功能。而按照《辦法》第十八條的規定,具備分戶獨立采暖系統型式的用戶,在不影響其他用戶正常采暖及共用供熱設施安全的前提下,經與供熱單位協商,就暫停供熱時間、交納基本費用等事項達成一致后,可以由供熱單位暫停供熱。
 
  按照《辦法》的規定,以后我們可以實現白天上班外出時自己調低溫度以及房屋在長期無人居住時可以要求暫停供熱,以減少不必要的資源浪費和經濟負擔。
 
  需要說明的是,關于暫停供熱期間并非不交任何費用,而是需要繳納一個基本費用的。這個基本費用的標準《辦法》沒有明確規定,實踐中應由雙方協商確定。為了避免協商不成出現糾紛,建議由主管部門制定基本費用計算標準,或者雙方在簽訂供熱采暖合同時對暫停供熱期間的基本費用以及其他權利義務作出明確約定。
 
  二、規定供熱單位與用戶訂立供熱采暖合同應當符合國家和本市的有關規定。
 
  換句話說,供熱采暖合同內容不得違反國家和北京市的相關規定,否則采暖用戶有權拒絕簽署。但供熱采暖合同本質上屬于民事合同,其內容以及雙方權利義務應由雙方具體協商,對于一些《辦法》和其他規范性文件沒有規定的內容,需要雙方具體協商確認。即使對于《辦法》明文規定的條內容,如果雙方做了不同的約定,也是具有法律效力的。根據最高人民法院的司法解釋,只有違反法律和國務院的行政法規中的效力型禁止性條款的才無效,而《辦法》在立法層次上只是一個地方政府規章。
 
  《北京市供熱采暖管理辦法》解讀
 
  另外,《辦法》第十一條規定,未簽訂書面供熱采暖合同,供熱單位已經向用戶供熱一個或者一個以上采暖期的,用戶與供熱單位之間視為存在事實供熱采暖合同關系。這個規定,與有人在訴訟中以屬于無因管理或不當得利的理解有出入,司法實踐中,像這樣未簽訂書面協議而事實采暖的,一般也是認為屬于事實合同關系,這點請大家注意。
 
  現實中,供熱采暖合同一般是由供熱單位提供的格式文本,為了防止供熱單位在合同中加入類似高額滯納金等不公平條款,建議主管部門指定供熱采暖合同的示范文本,以便雙方采用。
 
  三、未具體規定室溫的標準(上限和下限均未作規定),僅要求室溫需符合現行國家住宅設計規范的溫度要求。
 
  與《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》相比,《辦法》刪去室內溫度不低于16度的內容,原先媒體廣為報道的草案中的關于室溫不低于18度的規定也不見了,取而代之的內容是“采暖期內,對符合現行國家住宅設計規范要求的住宅,供熱單位應當保證住宅用戶臥室、起居室(廳)的室溫符合現行國家住宅設計規范的溫度要求,但因突發事件或者用戶責任影響正常供熱采暖的除外。用戶對采暖期時間、采暖溫度有特殊要求的,可以與供熱單位另行約定。”
 
  對這一變動,我的理解是:第一,由于要逐步實現按熱量計量收費制度以及在技術上要實現室溫自控,所以規定最低溫度已無意義;其次,由于不同房屋的設計(包括溫度要求)不同,住戶要求不同,作為地方政府規章統一規定最低溫度沒有意義,反而容易引發糾紛。
 
  上述規定,有其合理性,但也有弊端。譬如說在發生爭議時,用戶需要證明其房屋符合現行國家住宅設計規范以及該規范的溫度要求,增加了一般采暖用戶的舉證難度。
 
  另外需要注意兩點:第一,供熱單位要保證的是臥室和起居室的室溫,不包括封閉性的陽臺、儲藏室、衛生間、過道等部位的溫度;第二,因突發事件或者用戶責任影響室溫的情形,舉證責任在于供暖單位一方。
 
  四、規定了發生室溫爭議以及供熱糾紛的解決辦法
 
  關于室溫爭議,《辦法》第十四條規定,供熱單位和用戶對室溫是否達標存在爭議的,可以委托具備室溫檢測資質的第三方機構進行檢測。室溫檢測具體辦法由市市政管理行政部門、市標準化行政主管部門制定。目前尚無上述兩部門聯合制定的具體規定,僅有《北京市市政管理委員會關于用戶室溫檢測暫行標準的通知》(2003年11月12日京政管字[2003]433號發布)供參考使用。
 
  目前司法實踐中,對于室溫爭議的認定是比較混亂的。很多法院對于城管、街道甚至居委會等單位出具的證明即認定室溫不達標,然后再根據個案推至其他住戶,認定整座樓甚至整個供熱區域內的一律不達標。嚴格地說,這是不科學的,也是不合法的。
 
  關于供熱糾紛的解決途徑,《辦法》規定,可以由市政管理行政部門或者相關部門協調解決,當事人也可以直接依法提起訴訟或者申請仲裁(需要約定書面仲裁條款)。實踐中,還可以自行協商解決以及提請調解委員會等第三方調解解決。
 
  《北京市供熱采暖管理辦法》解讀
 
  五、關于采暖費用交納問題上,規定了采暖費交納的義務主體
 
  《辦法》第十七條規定,用戶與供熱單位簽訂合同的,由合同約定的交費人支付采暖費。未簽訂合同的,由房屋所有權人或者承租政府規定租金標準公有住房的承租人按照規定支付采暖費。采暖費由用戶所在單位負擔的,單位應當負擔。
 
  上述規定,明確了”有合同依據合同,無合同由所有權人或者公房承租人交納“的一般原則。與《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》第九條第(四)項的規定相比,補充了由房屋所有權人支付采暖費的規定。這是因為《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》制定于1994年,當時尚未進行住房和工資改革,絕大多數房屋屬于公房,其住戶為房屋(特指公房)承租人,故規定“采暖用戶是個人的,由房屋承租人所在單位交納;房屋承租人無工作單位的,由房屋承租人個人交納”有其合理性。但在住房已經商品化的今天,我們大多數人所居住的房屋多為商品房,其采暖費自應由所有權人交納。
 
  另外辦法中規定了“采暖費由用戶所在單位負擔的,單位應當負擔。”但《辦法》未對應由用戶所在單位負擔的情形作出明確規定,實踐中一般是指根據國家政策、單位制度規定的由單位為用戶負擔供暖費的情形。在此情形下,供暖單位應向單位直接收取供暖費,若用戶先為支付的,單位應當及時報銷。在訴訟時,供暖單位也只能列用戶所在單位為被告(為了查明事實,用戶可列為第三人)要求支付供暖費。
 
  在司法實踐中,相當一部分關于供暖費交納的訴訟案件是與用戶和其所在單位互相推脫引發的。建議主管部門對由“用戶所在單位”交納供暖費的情形進行梳理、調整,以便各方執行,減少不必要的法律糾紛。
 
  需要指出的是,在2010年4月1日《辦法》施行前,按照原《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》第
 
  北京市人民政府辦公廳關于做好2003至2004年度冬季供熱工作的通知》(京政辦發[2003]57九條和《
 
  號)第五條的規定,應由用戶所在單位支付供暖費的兩種情形為:(一)公房承租人;(二)房改購房人(以成本價或標準價購買原公房的用戶)。前述兩種情形,其中第一種公房承租人《辦法》已經規定由用戶個人支付供暖費,第二種房改購房人是否繼續由單位支付供暖費,目前尚不明確,留待以后實踐中解決。
 
  六、關于供暖費交納時間問題仍未明確規定,留待雙方協商解決
 
  按照原供暖政策(例如每年北京市政府辦公廳都要發布的關于做好該年度冬季供熱工作的通知),在沒有簽訂合同的情形下,用戶一般需要在供暖季來臨前的五月一日至十月三十一日期間交納,也就是所謂的“上交”。而《辦法》對交費時間沒有明確規定。因為本質上,供熱采暖合同屬于民事合同,關于供暖費繳納時間問題,屬于雙方協商的內容,如果未簽合同或者合同未做約定,按照《合同法》的規定,用戶可以在供暖季結束后交納。
 
  七、規定了供熱單位和用戶對供熱設施各自的管護責任
 
  《辦法》第二十條規定了以下四項內容:第一,供熱單位應當對供熱范圍內住宅用戶的室外供熱設施和室內共用供熱設施承擔管理、維護、搶修和更新改造的責任;第二,住宅用戶發現室內供熱采暖設施異常、泄漏等情況時,應當及時向供熱單位報修,并承擔室內自用采暖設施維修、更新的相關費用。第三,非住宅用戶供熱采暖設施的維護、管理以及更新改造,由供熱單位與用戶在合同中約定;第四,建設單位應當依法承擔供熱采暖設施保修期內的保修責任。
 
  《北京市供熱采暖管理辦法》解讀
 
  也就是說,在發生供熱設施爆裂等問題造成財物損失時,首先要看發生問題的部位,如發生在室內共用設施部位的,可認定是供熱單位的責任,由其承擔法律后果,但如果是用戶發現未及時報告的,用戶也需承擔一定比例的責任。如果發生在自用采暖設施部位,一般應由用戶承擔責任,但用戶及時報修后供熱單位未及時采取措施的,供熱單位亦需承擔相應的責任。當然,如果供熱設施尚在建設單位保修期內的,受害人可以一并起訴建設單位,亦可先起訴用戶或者供熱單位,由用戶和供熱單位承擔責任后再向建設單位追償。
 
  八、規定了特殊情況下政府對供暖設施應急接管的措施
 
  在《辦法》頒布前,北京市政府曾發出通知,規定可以在特殊情況下采取應急接管措施。而《辦法》對此政策予以確認。
 
  《辦法》第十五條規定,采暖期內,供熱單位不得推遲、中止供熱或者提前結束供熱,不得退出或者部分退出供熱經營活動;向供熱單位供應水、電力、燃氣、燃油、煤炭和熱能的單位,應當保障供應,不得擅自中斷。非采暖期內,供熱單位確需退出或者部分退出供熱經營活動的,應當對供熱范圍內相關用戶、設施管護以及采暖費等事宜作出妥善安排,并在當年7月15日之前,與承接的供熱單位完成供熱設施及技術檔案、用戶資料、采暖費等事項的交接工作,同時書面告知原備案機關。用戶的采暖權益不能得到有效保障時,供熱單位不得退出或者部分退出供熱經營活動。第二十七條規定,供熱單位無法保障安全穩定供熱,嚴重影響公共利益,市政管理行政部門協調、督促后仍無效的,經市或者區縣人民政府批準,市或者區縣市政管理行政部門可以委托符合條件的供熱單位對該供熱單位的供熱設施實施應急接管。
 
  這個規定等于否定了實踐中一些供熱單位經常以不交供暖費就威脅停止供暖的做法,因為供熱工作事關公民生存生活,屬于基本的民生保障,決不能以此作為手段來維權。對于惡意拖欠供暖費的用戶,供熱單位可通過加大收費力度,及時通過訴訟仲裁維護權益來解決,有實際困難的,還可以申請政府幫助補貼等。
 
  

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